大城市不必全能 城市群需要聚合

人口暴增、交通擁堵、空氣污染、資源緊缺……由于定位不清、規劃無序，全國不少地方的無節制擴張和集聚式發展，給城市發展帶來了很多“災難性”的難題。

為了成為全能型選手而失去了原有的特色，為了追求規模效應而打破了固有的空間平衡――一些城市在經濟社會發展進步的同時，也患上了城市功能紊亂“綜合征”。城市科學發展亟須“去全能化”，各地應該重新審視城市戰略定位，疏解城市功能，打造符合地方實際的宜居宜業之城。

“全能”大城市步履蹣跚

當前，由于各地對綜合發展指標的盲目追求，“鋪攤子”、“攤大餅”成為許多城市一貫的發展思路，雖然不少地方領導干部經常大聲疾呼要科學發展，但在實際的發展過程中卻完全不顧及合理的功能定位和均衡的產業布局，一味向著“高、大、全”的目標前進，也失去了城市原有的特色。

據國家發改委課題組統計，全國有655個城市提出要走向世界，183個城市提出要建國際大都市。例如，長春、石家莊、濟南等30多個城市規劃建設金融中心。

對于北京、上海等特大城市而言，由于追求全面發展，導致政治、經濟、文化、金融等多重職能過度集中，引發人口膨脹，城市規模超大。在今年年初的地方兩會上，人口調控成為這些特大城市共同面對的嚴峻課題。

資源過度集中、人口迅速膨脹讓不少大城市在發展中步履蹣跚。數據顯示，截至2013年底，全國有31個城市的汽車數量超過100萬輛，其中，北京超過500萬輛，超過200萬輛的城市包括上海、廣州、杭州等8個。在北京，全市目前年用水量缺口近2/3，不得不依靠超采地下水、從外省調水“解渴”；在廣州，不少生源密集地去年小學學位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過20%……

人口規模過大，成為當前不少大城市的鮮明特征。數據顯示，北京市常住人口截至2013年底突破2114萬，超過2020年1800萬人左右的控制目標；上海市常住人口截至2012年底達到2380萬，超過2020年1850萬的預測值；杭州市常住人口2012年底即超過880萬，超過2020年規劃值。

“外來人口源源不斷進軍北上廣，無非是因為它們擁有中小城市無法比擬的教育、醫療、就業等資源和職業發展空間。”國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬說，如果不改變資源過度集中的現狀，就無法阻止人往高處走，這些特大城市多個人口疏解項目處于半停滯狀態就是很好的例證。

功能割據造“睡城”，資金錯配現“鬼城”

“像北京的回龍觀，30萬人口的新城區里很少有就業崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的。”住建部副部長仇保興近日在一次講話中做出上述表述。

記者了解到，不少地方被戲稱為“睡城”。例如，北京的天通苑、安徽合肥的濱湖新區和武漢南湖新區等地。“人口急速膨脹是許多國家的大城市面對的共同問題，居民居住問題也日益突出。”中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華認為，隨著城市的擴張，居住區呈現出規模化、高層化的趨勢，配套功能卻不完善，居民的生活體驗和主觀感受被忽略了。

“‘睡城’是城市盲目擴張、缺乏系統規劃的產物。城市功能的獨立分割，導致了居住地服務配套不完善、環境污染、交通擁堵等城市病。”潘家華說，大型居住區缺乏產業和就業崗位，導致上班族不得不進行鐘擺運動。“早晨出不來、晚上回不去”令人苦不堪言，這不得不說是城市規劃的一個敗筆。

一方面是原有城市規劃存在缺陷，另一方面是新的規劃并沒有按照市場規律、產業分布精密論證，而是盲目擴建新城，造成土地、資金等資源的錯配。人煙稀少的“鬼城”成為這些新城的代名詞。

國家發改委課題組調查顯示，12個省會城市平均每處要建4.6個新城新區，144個地級市平均每個規劃建設1.5個新城新區，規劃新城數量約190個。潘家華直言，如果為新增城市功能而盲目擴建新城，卻仍是主導產業單一、功能區分不明晰，這樣即使高樓林立，也難以吸引人氣，最終會陷入有城無業、有城無市、有城無人的尷尬局面。

區域平衡，城市發展應做好“加減法”

面對嚴峻的形勢，城市管理者應學會“放棄”。專家表示，在對城市發展重新明確定位的同時，對不符合戰略規劃的產業功能應予以疏解。針對城市功能紊亂的病癥，首先要做“減法”。

半月談記者了解到，在美國，不同城市的發展定位涇渭分明，紐約以其國際金融中心、國際貿易中心著稱，華盛頓特區則承擔著政治文化行政中心的作用，城市內基本沒有工業企業，商場也不多見。在日本東京，城市中心區人口不足1/4，其余人口都隨制造業、勞動密集型產業分布在周邊7個衛星城。

對于特大城市而言，“功能疏解”，合理外遷部分產業已經成為當務之急。在北京，包括動物園批發市場在內的四大商業交通堵點治理已開始進行前期工作。《北京市總體規劃（2004－2020）》將在年內全面啟動修編，總規中將寫入“淘汰一批產業效率低、耗能耗水大、不符合首都發展定位的產業……遏制住人口盲目過快增長趨勢”。

中心城區功能疏解的成效如何，副中心、新城的發展成為重中之重。為了完善新城新區的功能，在區域內應該做好“加法”，避免“睡城”和“鬼城”帶來的巨大浪費。

上海市近期提出，堅持城市建設重心向郊區轉移、加快郊區新城鎮和新農村建設等內容寫進了政府工作報告。杭州市也提出，“科學劃定主城區開發邊界，推動城市建設中心向副城、組團和新城轉移”。

北京市政協委員王春元表示，當前一些城市副中心的地位還不夠重要，內涵不夠明確，要想為中心區分擔人口、資源、交通壓力，副中心必須進行科學定位，要讓副中心有吸引力。

北京國際城市發展研究院院長連玉明建議，一方面要在產業結構上調整，將集中于中心城區的醫療機構、高校、科研機構、企業總部等向近郊區遷移。另一方面要推進區域均衡發展，加速大城市與周邊衛星城的一體化。

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