特色小鎮建設如何避免成為形象工程

近日,河南省發改委、省國土資源廳、省環保廳、省住建廳聯合下發《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》,要求各地根據地域人文和產業基礎建設特色小鎮,嚴控特色小城鎮房地產化傾向,避免“建成即荒廢”的尷尬。

在特色小鎮建設過程中,如何避免過去出現的一些問題?記者就此與業內專家展開對話。

對話人

國家行政學院經濟學部教授　　　黃錕

中國人民大學公共管理學院教授　楊宏山

片面政績觀致特色小鎮房地產化

記者:河南出臺相關意見控制特色小鎮房地產化,此事引起社會對特色小鎮建設的關注。房地產化這一現象會造成哪些負面影響?

黃錕:“小城鎮,大戰略”。特色小鎮是一種產城融合的城鎮化創新發展模式,是就地就近城鎮化的有效實現形式,是新時代中國城鎮化和城鄉融合發展的重要抓手。近年來,旅游小鎮、物聯網小鎮、機器人小鎮、金融小鎮、新能源汽車小鎮、森林小鎮、農業互聯網小鎮、創業小鎮,林林總總,蔚為壯觀。由于特色小鎮既不同于城市,又區別于農村,是城市和農村的天然結合帶和粘合劑,在新時代特殊背景下,特色小鎮的健康、可持續發展,有利于推動產業之間、產城之間、城鄉之間融合發展,有利于落實新型城鎮化,充分發揮城鎮化對鄉村發展的輻射帶動作用,促進鄉村振興,實現大中小城市和小城鎮協調發展和城鄉協調發展。

然而,房地產化成為特色小鎮建設中一個最突出、最普遍的問題,它如同一顆毒瘤,它的存在,勢必引發特色小鎮建設的空城化風險、房地產風險、脫實向虛風險和債務風險。這四種風險的存在,不僅會使特色小鎮喪失集聚產業和人口的能力,而且會嚴重制約特色小鎮實體經濟的發展,對特色小鎮和當地整個經濟社會發展都會造成不可逆轉的損失。

楊宏山:房地產是當下小城鎮都希望發展的一個領域。特色小鎮是地方城鎮化的高級形態。隨著人口的集聚,小鎮本身有發展房地產的愿望與需求,但單純依靠房地產發展,小鎮的前途是灰色的。發展不能僅僅靠蓋房子,小鎮的發展要靠特色產業來支撐,如果以房地產建設特色小鎮,那就把特色小鎮這個概念理解錯了。

房地產在小城鎮發展是正常的,但這需要與小城鎮的發展相契合。特色小鎮是一種優中選優的項目,如果僅僅將房地產作為主體產業,那還有特色可言嗎?前期規模設計宏大,后期不過是建成了普通小鎮。值得強調的是,特色小鎮是城鎮發展到高級階段出現的現象,必須具有特色和競爭力很強的產業。

記者:特色小鎮建設過程中出現房地產化,這一現象是如何形成的?

黃錕:特色小鎮建設房地產化的形成具有主觀和客觀上的原因。從主觀上看,片面的政績觀和GDP發展觀是特色小鎮建設房地產化的根本原因。一些地方仍然沒有樹立起以人為本的發展思想和創新綠色協調開放共享的新發展理念,仍以追求GDP數量擴張為目標,以形象工程、面子工程為抓手,以長官意志為資源配置的主要方式,照抄照搬、簡單復制外地建設經驗,貪大求快,盲目發展、過度追求數量目標和投資規模,違背城鎮化和小城鎮建設規律。

從客觀上看,特色小鎮建設房地產化有三個重要誘因。第一個誘因是房地產的簡單易行和其他產業發展的困境。對于很多鄉村來說,缺乏特色的自然資源和經濟資源,缺乏必要的發展基礎,更缺乏發展的財政保障,這意味著,按照常規的發展模式,很難找到產業發展的突破口和城鎮化的發展途徑。而房地產的發展模式卻簡便易行,只要夠大膽、有企業支持,就能突破發展瓶頸,簡單依靠土地和資本運作套路,就能高效快捷地建起新園新區新城。

第二個誘因是房地產價格的持續上漲和購房購地需求的持續增長。房地產市場化改革以來,房地產價格呈現的是單邊的持續上漲狀態,這讓房地產價格上漲成為一種普遍的社會預期,盡管三四線城市和小城鎮的房市已經出現供大于求的狀況,但相對于其他行業來說,需求依然保持持續增長,房地產市場的投資回報率依然較高,這使得政府和企業依然對發展房地產熱情不減。

第三個誘因是地方財政支出缺口的持續擴大。由于一方面各地的基礎設施、公共服務、脫貧攻堅等方面需要更多的財政支出,另一方面很多地方尤其是縣鄉兩級經濟增長和財政收入增速明顯放緩,地方財政支出缺口持續擴大,在這種情況下,不少地方不得已通過房地產化來獲取更多的財政收入。

特色小鎮建設面臨四大不良傾向

記者:除了房地產化之外,目前在特色小鎮建設過程中還存在哪些問題?

黃錕:除了房地產化問題之外,特色小鎮建設過程中還存在四個方面的不良傾向。

一是盲目跟風,急于求成。一些地方急于出成果、出政績不顧資源貧乏、經濟基礎薄弱的實際情況,盲目跟風,完全忽略特色小鎮的建設基礎、運營周期、投資規模等客觀現實。一些地方貪多求全,搞形象工程、政績工程,把建設特色小鎮指標化,要求下級政府必須完成,重數量輕品質,違背經濟發展規律。

二是特色不足,缺乏產業支撐。一些地方一味復制仿造,未能深入挖掘本地特色產業,對地區資源稟賦、文化內涵等模糊不清,簡單模仿、生搬硬套缺乏創意,搞“大拼盤、大雜燴”,結果造成特色小鎮空有名頭而特色不強,產業定位模糊,更無實質資源支撐,不考慮地區發展基礎和產業特色,產城融合發展成為空談,商業模式難以為繼。

三是市場化機制不足,缺乏發展可持續性。不少特色小鎮是以政府主導而建立的,更多的只是為了滿足政府的長官意志和考核要求,而不是為了滿足消費者需要或市場需要。這樣建設的特色小鎮先天不足,得不到市場響應或追捧,難以吸納更多市場主體和人口,后續可持續發展困難。

四是規劃不完善,后期管理運營滯后。有的地方特色小鎮規劃存在長官意志、重復規劃、形式單一、缺乏通盤謀劃、挖掘資源要素不到位等現象。特色小鎮存在上級多頭管理、監督管理機制不健全和本級管理機構和管理人才短缺的雙重矛盾,導致不少地方走板變樣,偏離初衷。不少特色小鎮缺乏運營思路,將小鎮運營和發展寄希望于稅收優惠、資金補貼、用地傾斜等優惠政策。

怎樣讓特色小鎮建設良性運行

記者:為了避免特色小鎮建設房地產化,需要采取哪些措施?

楊宏山:從國家角度看,有必要制定相關政策,要求小城鎮嚴控房地產用地指標。打著特色名號、實質是房地產運作的投標商興風作浪,不僅會抬高房價,還會影響實體經濟的成本,對小城鎮發展產生負面效應。從過去教訓中吸取經驗,不能任由房地產化發展。地方政府要檢討政策問題,扶持那些城鎮化發展到一定階段的、有真正特色項目的小鎮,扭轉建設特色小鎮一哄而上的局面。

記者:鑒于特色小鎮建設的重要性,從長期來看,特色小鎮建設應該秉持哪些原則?

黃錕:為了保證特色小鎮建設不走板、不變樣,按照設計初衷健康可持續發展,必須堅持五項基本原則:

以人為本,重在建設。建設特色小鎮的根本目的是為了滿足人們的就業、居住和生活需要,這也是特色小鎮是否具有吸引力、聚集人氣的最重要因素。這就必須建設舒適便利的公共設施和服務,包括充足的基礎設施、優質的公共服務和社會保障、宜人的生態環境等。

一鎮一業,產鎮融合。特色小鎮的發展必須具有市場競爭力和持續生存能力的產業支撐。要著力構建有利于產業發展的基礎條件和開放包容的營商環境,方便投資者自主高效組合各類生產和從事產業活動。

突出特色,以特興鎮。特色產業是特色小鎮發展的核心,是保持特色小鎮生命力的最關鍵因素。要從當地經濟社會發展實際出發,發展特色產業,傳承傳統文化,注重生態環境保護,完善市政基礎設施和公共服務設施,防止千鎮一面。特色小鎮的產業必須基于當地特殊自然稟賦和資源環境優勢,如基于農業和自然景觀優勢形成的休閑旅游觀光產業、基于工業資源的資源開發和加工制造產業、基于城市或區域主導產業或產業集群的配套產業等。

政企協作,市場主導。特色小鎮建設是一個長期且系統的工程,政府與企業要加強深度合作、爭取實現互利共贏,建立政府與企業之間良性互動和市場主導機制。要按政府引導、企業主體、市場化運作的方式來推進特色小鎮建設運營模式的改進,以更加市場化的投資機制和運營模式來投資、建設、運營、管理特色小鎮的發展。政府要切忌大包大攬,重在營造好特色小鎮的發展環境,為投資與運營企業提供好各種服務。

因地制宜,量力而行。從各地區實際出發,遵循客觀規律,實事求是、量力而行、控制數量、提高質量,體現區域差異性,提倡形態多樣性,不搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考核,防止盲目發展、一哄而上。

記者:如何通過完善相關制度,推進特色小鎮建設沿著正確的方向發展?

黃錕:確保特色小鎮規范發展、行穩致遠,離不開相關制度的改革和創新。

建立政府和企業之間長期良性互動的體制機制。總的來說,政府應多掌控全局,企業應多關注運營維護。但在不同建設階段,政府和企業關系應動態調整。在小鎮建設初期,要由政府牽頭制定規劃、提供基礎公共設施服務,充分發揮財政資金的引導作用。在小鎮建設的中后期階段,要積極引入專業運營商和產業運營機構,及時補充、提升小鎮的生產功能和生活服務功能。

建立有效的激勵約束機制。要適當擴大特色小鎮管理權限,對納入特色小城鎮建設范圍的建制鎮要逐步實現財權、地權、事權等有序下放,其管理職能和權限可按照縣城或特大鎮對待;可允許非建制鎮類的特色小鎮成立具有一定權限的特色小鎮管理委員會。要創新政策激勵機制,改變政策扶持資金的發放時序,對于創建合格的特色小鎮及時給予資金等獎勵,而不是對僅處于概念階段的特色小鎮就盲目給予資金支持。要在社會事業方面確定長期投入機制,切實貫徹共享發展理念,不斷提升小鎮及周邊居民的獲得感。

完善投融資機制。創新特色小鎮建設投融資機制,大力推進政府和社會資本合作,鼓勵利用財政資金撬動社會資金,共同發起設立特色小鎮建設基金;研究設立國家新型城鎮化建設基金,傾斜支持特色小鎮開發建設;鼓勵開發銀行、農業發展銀行、農業銀行和其他金融機構加大金融支持力度;鼓勵有條件的小城鎮通過發行債券等多種方式拓寬融資渠道;對特色小鎮的建設內容進行分類,積極鼓勵企業資金的整體進入。

完善配套保障機制。要全面放開小城鎮落戶限制,全面落實居住證制度,不斷拓展公共服務范圍;建立健全進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權自愿有償流轉和退出機制;按照“小政府、大服務”模式,推行大部門制,降低行政成本,提高行政效率。

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