全國城市區域建設用地節約集約利用 評價情況通報

為貫徹落實“節約優先”戰略，全面掌握城市土地利用狀況，切實提高城市節約集約用地水平，部連續三年組織開展了城市區域建設用地節約集約利用狀況調查評價工作，現已形成包括2015年度區域初始評價、2016年度區域更新評價、2017年度區域更新評價在內的3輪評價成果，評價時點為評價年度上一年年底。評價以城市為單元，以各參評城市行政轄區范圍內的全部建設用地為評價對象，評價范圍覆蓋了全國31個省(區、市)及新疆生產建設兵團的560余個城市。近期，部對各地上報的評價成果進行了匯總分析?，F將評價結果通報如下。

一、評價工作基本情況

根據《關于部署開展全國城市建設用地節約集約利用評價工作的通知》(國土資函〔2014〕210號)的要求，部決定用5年時間開展全國80%地級以上城市和60%縣級市建設用地節約集約利用評價工作。2015、2016、2017年，分別有556個、569個和564個城市參與評價，占全國城市總數(653個)的85.2%、87.1%和86.4%，覆蓋面符合文件要求。其中，2017年度地級以上參評城市273個，占全國地級以上城市總數(291個)的93.8%，縣級參評城市291個，占全國縣級市總數(362個)的80.4%。2017年度各省(區、市)參與匯總城市個數見附件1。

二、建設用地節約集約利用基本情況

評價選取國土開發強度、城鄉建設用地人口密度、建設用地地均GDP(以下簡稱“地均GDP”)、建設用地地均固定資產投資(以下簡稱“地均固投”)、單位GDP增長消耗新增建設用地量(以下簡稱“單位GDP地耗”)、單位固定資產投資消耗新增建設用地量(以下簡稱“單位固投地耗”)等6項關鍵指標進行統計測算，以反映各城市區域建設用地節約集約利用程度水平。同時還根據多項指標綜合計算各城市的節約集約利用綜合指數值，對各城市情況進行了綜合比較(各指標解釋詳見附件5)。

總體來看，2014-2016年度，參評城市國土開發強度從6.85%上升至7.02%，城鄉建設用地人口密度從4665人/平方公里下降到4613人/平方公里，地均GDP由201.1萬元/公頃提高到 222.2萬元/公頃，地均固投由125萬元/公頃增長至152.3萬元/公頃，單位GDP地耗從11.1公頃/億元下降到9.07公頃/億元，單位固投地耗由1.2公頃/億元減少到0.8公頃/億元，集約用地水平逐年提高。

(一)國土開發強度。截至2016年底，參評城市土地總面積488.4萬平方公里，占全國土地總面積的50.9%。其中建設用地面積34.3萬平方公里，占全國建設用地總面積的87.7%。國土開發強度為7.02%，較2015年提升0.09個百分點。分省看，上海的國土開發強度最高(36.89%)，是全國平均水平的5.26倍，天津(34.77%)次之，最低為西藏(0.27%)。分城市看，地級以上城市中(以下正文中如無特別說明，該表述均不含直轄市)，深圳市、東莞市、廈門市等17個城市高于25%;縣級市中，臨夏市、侯馬市、石河子市等4個城市高于25%。

(二)人口承載水平。截至2016年底，參評城市常住總人口12.7億人，常住城鎮人口7.5億人，城鄉建設用地人口密度為4614人/平方公里。分省看，上海的城鄉建設用地人口密度最高(8899人/平方公里)，是全國參評地區平均水平的1.9倍，北京(7381人/平方公里)次之，最低為內蒙古(2052人/平方公里)。分城市看，地級以上城市中，汕頭市、畢節市、溫州市等12個城市高于8000人/平方公里，克拉瑪依市、鄂爾多斯市、大慶市等8個城市低于2000人/平方公里;縣級市中，臨夏市、西昌市、都勻市等14個城市高于全國平均水平，阜康市、二連浩特市、文昌市等6個城市低于2000人/平方公里。

(三)經濟承載水平。建設用地地均GDP：2016年全國參評城市GDP為76.2萬億元，環比增長6.9%;建設用地地均GDP為 222.2萬元/公頃，環比增長5.6%。分省看，上海(912.8萬元/公頃)最高，是全國平均水平的4.1倍;甘肅(81.6萬元/公頃)最低，僅為全國平均水平的36.7%。分城市看，地級以上城市中，深圳市、廣州市、廈門市等8個城市高于600萬元/公頃，定西市、黑河市、阜新市、平涼市則低于50萬元/公頃;縣級市中，綏芬河市、西昌市、永安市等7個城市高于全國平均水平，訥河市、北票市、文昌市、德令哈市則低于50萬元/公頃。建設用地地均固定資產投資：2014-2016年3年，全國參評城市全社會固定資產投資年平均值為52.2萬億元，經評價計算后的2016年度的建設用地地均固定資產投資為152.3萬元/公頃，環比增幅8.6%。分省看，天津(316.5萬元/公頃)最高，是全國平均水平的2.1倍，遼寧、內蒙、甘肅等省較低，不足全國平均水平的75%。分城市看，地級以上城市中，貴陽市、西寧市、福州市等14個城市高于300萬元/公頃，克拉瑪依市、河池市、呼倫貝爾市等14個城市低于50萬元/公頃;縣級市中，凱里市、綏芬河市高于300萬元/公頃，格爾木市、東方市、調兵山市等6個城市低于50萬元/公頃。

(四)經濟增長的地耗水平。單位GDP地耗：2016年，參評城市單位GDP地耗9.07公頃/億元。分省看，西藏(91.45公頃/億元)最高，北京(2.42公頃/億元)最低。分城市看，地級以上城市中，邢臺市、大同市、日喀則市等10個城市地耗超過50公頃/億元，經濟增長的土地資源消耗水平較高，需進一步提高資源利用效率;深圳市、大連市、烏魯木齊市等43個城市耗地量較小，小于5.0公頃/億元;縣級市中，德令哈市、石河子市超過50公頃/億元，潛江、西昌、永安等4個城市小于5.0公頃/億元。單位固投地耗：2016年，參評城市單位固投地耗0.8公頃/億元。分省看，單位固投地耗西藏(5.15公頃/億元)最高，天津(0.27公頃/億元)最低;分城市看，地級以上城市中，拉薩、張掖、撫順等10個城市單位固投地耗高于3.0公頃/億元，土地資源消耗水平較高，攀枝花、婁底、湘潭等7個城市單位固投地耗低于0.30公頃/億元;縣級市中，德令哈、二連浩特、格爾木等7個城市單位固投地耗高于3.0公頃/億元，潞城市的單位固投地耗低于0.3公頃/億元。

(五)節約集約利用綜合指數。截至2016年底，全國參評城市節約集約利用綜合指數為30.97。分省看，有12個省(區、市)高于全國平均水平，其中天津、北京、上海、浙江、福建、江蘇、重慶、廣東等8個省綜合指數高于36，集約利用程度較高;有19個省(區)低于全國平均水平，其中甘肅、內蒙古、寧夏、遼寧、山西、吉林、海南綜合指數低于25。分城市看，全國地級以上參評城市排名前十位的依次是：深圳、廣州、廈門、武漢、溫州、無錫、福州、杭州、長沙、常州等市。全國縣級參評城市排名前十位的依次是：石獅、臨江、瑞安、諸城、冷水江、江陰、樂清、昆山、張家港、乳山等市。

三、建設用地節約集約利用情況分析

(一)建設用地總規模的增幅保持較低水平，城鄉用地內部結構持續優化。近年來各地嚴格控制建設用地規模，不斷優化用地結構，大力推行節約集約用地，取得了積極的成效。一是建設用地總規模增幅維持在較低水平。從連續多年數據看，2010-2016年，參評城市國土開發強度由6.4%上升到7%，但開發速度逐年降低，年變化量從1.12‰降至0.87‰，建設用地總規模的增幅保持較低水平。其中西部地區(1.8%)增速最快，東北地區(0.5%)增速明顯慢于其他區域。二是城鄉用地內部結構持續優化。2010-2016年，城鎮建設用地占城鄉建設用地比例由27.8%提高到31.7%，農村用地占城鄉建設用地比例由64.4%下降到61.1%。城鎮用地比例持續增加，村莊用地比例持續下降，建設用地內部結構趨于優化。同時，基礎設施用地占建設用地比例穩中有升，有力保障了重大基礎設施和民生工程項目建設。

(二)建設用地投入產出效益持續提升，經濟增長的用地消耗不斷下降。各地通過推進產業結構的調整和升級，促進經濟發展方式轉變，土地經濟承載水平持續提高，單位GDP地耗、單位固定資產投資地耗有所降低。從經濟承載水平看，參評城市地均GDP連續6年保持增長，從2010年的135.3萬元/公頃提高到2016年的222.2萬元/公頃，增幅達到64.2%。參評城市的地均固投從2010年的82.8萬元/公頃提高到163.8萬元/公頃，增幅達到98%。從經濟增長的單位地耗看，參評城市單位GDP地耗由2011年的10.48公頃/億元下降到2016年的9.07公頃/億元，下降了13.5%;參評城市單位固投地耗由2010年的2.1公頃/億元下降到2016年的0.8公頃/億元，下降了61.4%，總的來看，經濟增長的地耗水平不斷降低。

(三)土地城鎮化快于人口城鎮化的趨勢初步扭轉。評價采用城鎮人口與城鎮工礦用地增長彈性系數(城鎮人口增長率與城鎮工礦用地增長率的比值)來衡量人口城鎮化與土地城鎮化的差異。彈性系數大于1，人口城鎮化快于土地城鎮化;小于1則反之。評價發現，2015年度彈性系數為1.2，系2010年以來人口城鎮化首次快于土地城鎮化，2016年度這一趨勢繼續延續，彈性系數進一步提升到1.3。這一數據表明，土地城鎮化快于人口城鎮化的趨勢得到初步扭轉。但是，不同區域仍存在較大差異，2016年度與2015年相比，東部地區、西部地區、東北地區呈現上升趨勢：東部地區由1.2上升到1.4，人口集聚更加突出;西部地區從0.9增加到1.1，首次突破1;東北地區由0.4提高到0.8，中部地區的彈性系數則從0.94略降到0.89。

(四)全國城市區域建設用地節約集約利用綜合指數差異顯著。為直觀反映各地區建設用地節約集約利用情況，評價依據《建設用地節約集約利用評價規程》(TD/T 1018—2008)，采用多因素綜合評價法等方法，測算各參評城市的建設用地節約集約利用綜合指數。根據評價成果，確定綜合指數值大于36.0的城市建設用地節約集約利用總體狀況較佳，綜合指數值在25.0-36.0之間的城市建設用地節約集約利用總體狀況適中，綜合指數值小于25.0的城市建設用地節約集約利用總體狀況有待提高。結果顯示，2016年底全國564個參評城市的建設用地節約集約利用綜合指數為30.97，與往年水平基本相當。134個城市分值大于36分，總體狀況較佳，其中86個位于東部地區(73個城市位于江蘇、浙江，山東、廣東4個沿海發達省份)，24個位于中部地區，19個位于西部地區，5個位于東北地區，人均建設用地面積平均為257平方米/人、人均城鄉建設用地面積平均為208平方米/人，建設用地地均GDP平均為377萬元/公頃。271個城市在25.0-36.0分之間，總體狀況適中，其中92個位于中部地區、83個位于東部地區、79個位于西部地區、17個位于東北地區，人均建設用地面積平均為298平方米/人、人均城鄉建設用地面積平均為236平方米/人，建設用地地均GDP平均為175萬元/公頃。159個城市在25分以下，總體狀況有待提高，其中51個位于西部地區、47個位于東北地區、31個位于中部地區、30個位于東部地區，人均建設用地面積平均為461平方米/人、人均城鄉建設用地面積平均為348平方米/人，建設用地地均GDP平均為98萬元/公頃。由于經濟發展和管理水平等因素的差距，不同城市區域建設用地節約集約利用綜合指數分化較為顯著。

四、下一步工作重點

黨的十九大報告明確提出“加快生態文明體制改革”“推進綠色發展”“推進 資源全面節約和循環利用”。各地要堅決貫徹“節約優先、保護優先、自然修復為主”的總體要求，堅持把節約集約利用資源作為自然資源管理的核心任務之一，實行建設用地總量和強度雙控，為保護和合理開發利用自然資源提供科學指引，促進實現高質量發展。下一步，重點要做好以下工作。

(一)以評價工作為基礎，全面持續推進節約集約用地。城市建設用地節約集約利用評價是新形勢下落實自然資源管理任務的一項重要基礎性工作。各地要以城市建設用地節約集約利用評價為基礎，逐步建立健全自然資源合理開發與節約集約利用綜合評價體系，定期組織開展評價，完善考核獎懲機制，將評價結果作為政策制訂、資源配置的重要依據，更好實施建設用地總量與強度雙控，全面促進資源節約集約利用。

(二)實施差別化政策引導，促進城鄉高質量發展。制定差別化的“人地掛鉤”調控政策。將人口增長、地耗指數等指標結果作為開展人地掛鉤實施情況年度評估的重要依據，引導城市人口有序轉移，為促進人地和諧發展提供參考。

(三)探索建立城市節地評價動態更新長效工作機制。結合新形勢下對節約集約用地的新要求，積極推進評價工作機制規范化。持續開展全國全覆蓋的區域用地狀況年度更新評價，并以五年為周期開展城市中心城區建設用地集約利用潛力更新評價。各地要做好成果發布和應用工作，做好宣傳引導，擴大社會影響，形成節約集約利用資源的良好社會氛圍。

(四)積極探索節地評價成果共享應用和政策轉化。深化成果政策轉化專項研究，在國土空間規劃編制、土地利用年度計劃分解下達、城鎮低效用地再開發等相關工作中明確評價成果應用要求，切實發揮評價成果作用。

附件：1.參評城市分布

2.各省(區、市)區域建設用地節約集約利用更新評價核心指標

3. 全國各省(區、市)區域建設用地節約集約利用狀況排序

4. 部分指標排名靠前的地級以上城市及縣級市

5. 有關指標名詞解釋

附件一：

附件2

附件3

附件4

附件5

有關指標名詞解釋

1.城鄉建設用地人口密度：指常住總人口規模與城鄉建設用地總面積的比值，單位為人/平方公里。反映土地承載人口總量的能力。

2.建設用地地均地區生產總值：指地區生產總值與建設用地總面積的比值，單位為萬元/平方公里。反映土地產出效益狀況和土地承載經濟總量的能力。

3.建設用地地均固定資產投資：指2014、2015、2016年3年的全社會固定資產投資總額的平均值與2016年的建設用地總面積的比值，單位為萬元/平方公里。反映土地投入狀況。由于固定資產投資推動經濟增長存在一定滯后性，且固定資產投資年間波動相對較大，所以采用三年均值進行運算有助于減少年間波動帶來的影響。

4.單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量：指新增建設用地量與同期地區生產總值增長量的比值，單位為平方米/萬元。反映經濟增長消耗的新增建設用地狀況。

5.單位固定資產投資消耗新增建設用地量：指新增建設用地量與全社會固定資產投資總額的比值，單位為平方米/萬元。反映單位投資消耗的新增建設用地狀況。

6.城鎮人口與城鎮工礦用地增長彈性系數：指城鎮人口增長率與城鎮工礦用地增長率的比值，反映城鎮人口與城鎮工礦用地的協調匹配程度。

7.節約集約利用綜合指數值：根據城鄉建設用地人口密度、建設用地地均固定資產投資、建設用地地均地區生產總值、單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量、單位地區生產總值耗地下降率、單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量、單位固定資產投資消耗新增建設用地量、人口與城鄉建設用地增長彈性系數等指標綜合計算得出，反映城市區域建設用地節約集約利用程度水平。其中，各項指標的權重值采用特爾非法、因素成對比較法等方式確定，公式為：

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