國家旅游局:旅游經濟與生態環境協調發展

 黨的十九大報告中明確提出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。根據這一精神，我們在發展旅游經濟時一定要堅持可持續發展理念，以保護生態環境為前提，以統籌人與自然和諧發展為準則，依托良好的自然生態環境和獨特的人文生態系統，開展生態體驗、生態教育、生態認知并獲得身心愉悅來發展旅游經濟，實現旅游經濟與生態環境的協調發展。

一方面，生態環境質量是旅游經濟發展的保障和源泉，而旅游經濟的發展又會促進和支持生態環境的改善。另一方面，過分地追求經濟效益會導致生態環境的惡化，而生態環境的惡化又會影響旅游經濟發展的可持續性。隨著居民消費能力的提升，我國居民旅游潛力將加速釋放，旅游業迎來新一輪的黃金增長期。2016年我國旅游接待總人數44.88億人次，旅游總收入4.67萬億元，旅游產業對GDP的綜合貢獻率達10.1%，旅游就業人數占總就業人數的10.2%，旅游業對經濟社會發展的促進作用非常明顯。但由于旅游資源與生態環境的產權界定不明晰，以及環境污染的外部性，造成旅游資源濫用和生態環境破壞問題比較嚴重。從產權角度分析，旅游資源和生態環境被認為是一種公共物品，其所有權在國家，管理權是由國家認定的各級旅游職能部門代理執行，而實際的開發權和使用權又被承包給私人或私企。旅游資源產權的權、責、利不對稱，引起短期經濟效益與長期生態環境效應之間的矛盾，造成旅游資源的濫用、浪費和生態環境的破壞，最終難以實現資源配置的最優。同時，由于生態環境和旅游資源的產權難以界定或界定成本很高，經營者和消費者可以自由取用甚至任意破壞而不付分文，從而造成在旅游經濟發展過程中出現生態環境破壞而無人治理的現象。從外部性角度分析，生態環境的負外部性就是污染者把自己對生態環境和旅游資源造成的成本部分或全部地轉嫁給社會和公眾。在開發旅游資源中，其環境價值多數情況下是被旅游者或旅游企業免費使用的，甚至在評估旅游資源價值時，并未將環境價值包含在內，從而造成環境資源的私人邊際成本與社會邊際成本的巨大差異，產生外部性問題。在私人成本和社會成本分離的基礎上，開發商和經營商受利潤最大化的驅使，將私人成本轉嫁到社會成本中并占有旅游收益，引發的環境破壞等問題卻由旅游地居民及政府承擔。

產權明確、清晰，就是財產的各項權能，風險責任的主體是清楚的，不同的經濟當事人對所擁有財產的某項權利的邊界是確定的，從而財產的處置、使用、收益分配及責任都明確地落實在經濟當事人身上。這不僅能給所有者帶來可預期的收益，充分調動資源所有者和經營者保護和合理利用資源的積極性，還可以克服經營使用中的短期行為，鼓勵長期投資和促進可持續發展。旅游資源產權的界定主要包括三個方面，即旅游資源所有權的界定、旅游資源經營權的界定、旅游資源管理權的界定。只有旅游資源產權明晰，才能在市場化經營中對產權主體進行公平的利益分配，各產權主體也才能依據法律的規定承擔相應的責任和義務。而在此基礎上，才可以做到誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償。

我們要以十九大精神為指導，正確處理旅游經濟與生態環境的關系，建立二者協調發展的長效機制，探尋一條適合我國國情的生態旅游經濟發展路徑。首先是要明確界定環境產權。旅游資源產權界定的核心是界定其所有權，并在所有權的基礎上再確定管理權、經營權等權力的歸屬。在明晰環境產權的基礎上，才能科學界定生態補償的主客體，制定合理的補償標準，保障生態補償政策的實施效果，進而建立完善的生態補償機制。其次，建立旅游經濟發展與生態環境協調發展的制度。一是建立反映生態環境狀態的價格體系，促使開發者和經營者在獲取經濟利益的同時有動力去改善生態環境;二是制定相關法律法規，完善生態環境保護標準;三是建立生態破壞限期治理制度，制定生態恢復治理檢驗或驗收標準，將行政手段與經濟手段、政府干預與市場機制結合起來，協調旅游經濟與生態環境的關系。再次，構建生態旅游區域合作機制。生態旅游經濟發展應重點進行跨地區的區域性產品創新和生態環境統籌協調，這就要求各地區相關管理部門共同進行區域性旅游產品規劃設計和區域旅游產品形象建設，在旅游資源開發、生態保護、景區管理、跨區域旅游線路維護等方面進行充分的交流與合作，并以現有的行業組織和對話平臺為基礎，構建生態旅游區域合作機制。

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