北京市人大擬立法：濕地內建房必須先做環評

確保全市5.14萬公頃濕地零凈損失

記者從北京市人大常委會獲悉，在5月底的常委會第33次會議上初次審議的《北京市濕地保護條例》（草案），目前已進入修改階段，修改中將進一步明確北京市濕地保護按照分級分類的原則實行管理，細化了濕地范圍內建設項目實行前置環境評價的相關規定，并在濕地保護目標責任制中明確提出，確保本市濕地面積不減少的零凈損失原則。

全市現有5.14萬公頃濕地已達保護下限

濕地與森林、海洋是地球上三個最大的生態系統，對維持生態平衡、保護生物多樣性發揮著至關重要的作用，被喻為“地球之腎”，具有涵養水源、保持水土，調蓄洪水、補充地下水，降解污染、凈化水質，固碳釋氧、調節氣候、凈化空氣和維持物種基因庫等多種功能。據研究，濕地的生態服務價值是同等面積森林的8至10倍。

去年8月，本市濕地保護立法通過了市人大常委會的立項論證，市園林綠化局、市政府法制辦、市人大常委會農村辦、法制辦等部門迅速開展調研起草工作。據市園林綠化局介紹，目前全市濕地總面積5.14萬公頃，僅占全市國土總面積的3.13%，其中河流、沼澤等天然濕地占46.4%，蓄水區、水塘、灌溉溝渠、水田等人工濕地占53.6%。濕地為近50%的野生植物、76%的野生動物提供了棲息地，同時又是本市重要的水源地，直接服務于人們的生產生活。

5.14萬公頃、3.13%的比例是一個什么概念？多位市人大常委會委員和人大代表在審議發言中提出，首先要對本市的濕地現狀作出科學客觀準確的評價。

橫向比：僅為全球平均水平一半

參與本次立法起草工作的中國林業科學研究院濕地研究所所長崔麗娟研究員說，目前世界上對于濕地在國土面積中的占比沒有一個科學、合理、公認的標準，但濕地在全球陸地總面積中所占的比例是6％，再綜合考量國際大城市的濕地平均水平，北京的濕地比例3.13%絕對是偏低的。

縱向比：減少速度快于世界水平

在調研中，市人大常委會主任杜德印向起草組成員推薦講述北京水系生態環境歷史變遷的《水鄉北京》一書，并引用書中明代詩人文征明的詩句“春湖落日水拖藍，天影樓臺上下涵。十里青山行畫里，雙飛白鳥似江南”，引發大家對北京水系濕地發展變遷的歷史性思考。

據介紹，上世紀60年代，本市的濕地面積還有12萬公頃，80年代減少到7.5萬公頃，又歷經30年減少到現在的5.14萬公頃，相當于50年減少了57%，而全世界近一百年來濕地減少的數量是50%。

調研中進一步發現，受本市嚴重缺水、人口資源環境矛盾等條件制約，部分河流多年斷流、干涸，濕地面積逐漸減少，功能逐步退化，剩余濕地承載的環境壓力越來越大。目前全市共有濕地1916塊，其中人工濕地較多，斑塊化明顯，8公頃以下濕地1300塊，占67.8%，100公頃以上濕地71塊，占3.7%，各個濕地之間缺乏必要的有機聯通。

市人大常委會根據這些數據認為，本市濕地資源已經達到生態環境建設所能容忍的下限，絕不能容許對濕地一絲一毫的非法侵占利用，必須向保護耕地一樣嚴格保護濕地，嚴格占用審批程序，嚴格執行占補平衡，積極創造條件建設濕地，實現本市濕地面積的零凈損失。

北京市濕地擬分級分類名錄管理

1971年，全球性政府間濕地保護《拉姆薩爾公約》正式簽署，這是唯一針對單一生態系統保護的國際性條約，標志著濕地作為一種重要的生態系統被國際社會所廣泛接受。1992年中國成為《拉姆薩爾公約》的締約國，國家林業局一直作為我國濕地保護的牽頭單位發揮重要作用，協調出臺了國家濕地保護行動計劃、工程規劃等，但至今仍沒有一部專門針對濕地保護的法律出臺。

本市起草中的濕地保護條例提出，市和區縣政府要建立健全濕地保護聯席會議制度，研究、協調涉及濕地保護的重大事項，園林綠化行政部門負責本行政區內濕地保護的組織、協調、指導和監督，園林綠化、水務、農業行政部門按照管理職能范圍，分別負責濕地保護工作；發展改革、財政、國土資源、規劃、環保等其他有關部門依照職責分工承擔相關保護責任。

條例擬規定，本市濕地保護按照分級分類的原則實行管理。市級濕地保護名錄由市園林綠化行政部門會同市水務、農業行政部門根據濕地保護發展規劃提出，報市政府批準后向社會公布；區縣級濕地保護名錄由區縣園林綠化行政部門會同區縣水務、農業行政部門根據濕地保護發展規劃提出，報區縣政府批準后向社會公布。

列入保護名錄濕地四大條件（符合其一即可）
　　一，生態系統具有典型性和代表性；
　　二，生物多樣性豐富或者珍稀、重點野生生物物種集中分布；
　　三，國家和本市重點保護鳥類的主要繁殖地、棲息地或者重要的遷徙停歇地；
　　四，具有生態功能、科學文化價值和其他特殊保護意義。

保護濕地分為三大類
　　一，濕地自然保護區，設立和管理按照國家有關自然保護區的規定予以保護；
　　二，濕地公園，由所在區縣園林綠化部門提出，報市園林綠化部門批準設立，分為濕地保育區、生態功能展示體驗區和管理服務區等分區管理，濕地保育區內只能開展保護、監測等必需的濕地生態保護活動，不得進行任何與濕地生態系統保護和管理無關的活動。
　　三，濕地自然保護小區，由所在區縣園林綠化部門提出，報市園林綠化部門會同市水務、農業行政部門批準設立，小區內只能開展科學實驗、保護、監測等必需的濕地生態保護活動。

專家期待濕地保護

引入建設前置審批

許多市人大常委會委員和人大代表在審議中認為，要對全市5.14萬公頃濕地資源進行普遍保護，向保護耕地一樣對濕地實行最嚴格的保護。

據崔麗娟介紹，目前在國土資源部門的分類中，濕地還沒有單獨作為一項，而是經常被歸為荒地、荒灘，保護力度遠遠不能和耕地、建設用地相比，而濕地具有的良好生態資源，又使得它成為房地產開發商眼中的“唐僧肉”，許多打著改造荒地名目開發的房地產項目，嚴重侵占和損害了寶貴的濕地資源。

草案修改稿擬作出規定，今后本市建設項目位于濕地保護范圍內或建設項目環境影響范圍內有濕地的，在環境評價中應當征求園林綠化行政部門的意見。

這里的征求意見意味著賦予了園林綠化行政部門對建設工程影響濕地的“一票否決權”，這是濕地保護中最有效、最有力的手段。曾經參與過國內多個省市濕地保護地方立法的崔麗娟表示，在其他省市立法中，這樣的前置性行政限制條款曾經引起很大爭議，許多部門和地方建設開發的發展訴求仍然遠遠大于對生態環境保護的訴求，使這一條款在反復審議中被弱化甚至取消，但蘇州市已經在相關立法中通過實施了類似的條款。

在崔麗娟看來，北京市作為人口資源環境矛盾嚴峻的發展中國家特大型城市，生態建設理應走在全國前列，所以北京比蘇州更有必要在建設項目中實施濕地保護的前置審批。

崔麗娟說，把這一條款寫入北京條例的草稿中，還僅僅是專家和保護工作者理想化的愿望，只有獲得了市人大的表決通過，才是真正成為了全市人民的意志和愿望，也只有在實際中認真執行了這一法規，才能真正保護住已經不能再少的5.14萬公頃濕地資源，真正實現北京濕地保護的零凈損失。

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