加快研究起草生態補償條例

十二屆全國人大常委會第二次會議4月23日聽取了國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告。報告指出,下一步工作的重點之一是,加快出臺生態補償政策法規。

報告指出,我國關于生態補償方面的政策法規建設滯后。目前,我國還沒有生態補償的專門立法,現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中,缺乏系統性和可操作性。盡管近年來有關部門出臺了一些生態補償的政策文件和部門規章,但其權威性和約束性不夠?，F有的政策法規,也存在著有法不依、執法不嚴的現象。

報告介紹,總體來看,我國的生態補償機制還沒有根本確立,誰開發誰保護、誰受益誰補償的利益調節格局還沒有真正形成,在促進生態環境保護方面的作用還沒有充分發揮,還需要付出長期艱苦的努力。

報告要求,要通過完善政策和立法,建立健全生態補償長效機制。抓緊修改完善《關于建立健全生態補償機制的若干意見》,在認真總結近年實踐經驗基礎上,研究提出推進工作的主要措施。加快研究起草生態補償條例,明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。鼓勵各地出臺規范性文件或地方法規,不斷推進生態補償的制度化和法制化。

合力推進生態補償機制建設

國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告指出,黨的十八大把生態文明建設放在突出地位,納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,明確提出了全面建設社會主義生態文明的目標任務。建立生態補償機制,是建設生態文明的重要制度保障。

報告介紹,黨中央、全國人大、國務院高度重視生態補償機制建設。

2005年,黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出,按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則,加快建立生態補償機制。

十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規劃綱要就建立生態補償機制問題作了專門闡述,要求研究設立國家生態補償專項資金,推行資源型企業可持續發展準備金制度,加快制定實施生態補償條例。

全國人大連續三年將建立生態補償機制作為重點建議。

2005年以來,國務院每年都將生態補償機制建設列為年度工作要點,并于2010年將研究制定生態補償條例列入立法計劃。

報告指出,近年來,各地區、各部門在大力實施生態保護建設工程的同時,積極探索生態補償機制建設,在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發、海洋以及重點生態功能區等領域取得積極進展和初步成效,生態補償機制建設邁出重要步伐。

有的地方補償金被擠占挪用

國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告指出,補償資金支付和管理辦法不完善,有的地方補償資金沒有做到及時足額發放,有的甚至出現擠占、挪用補償資金現象。

針對我國生態補償目前存在的主要問題,報告指出,我國生態補償力度有待進一步加強。

一是補償范圍偏窄。現有生態補償主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域,流域、濕地、海洋等生態補償尚處于起步階段,耕地及土壤生態補償尚未納入工作范疇。

二是補償標準普遍偏低。地方反映,集體所有國家級公益林現行補償標準仍然偏低；隨著牛羊肉價格上漲,草畜平衡補助不足以彌補生產成本增加和減畜經濟損失。

三是補償資金來源渠道和補償方式單一。補償資金主要依靠中央財政轉移支付,地方政府和企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。除資金補助外,產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等補償方式未得到應有的重視。此外,隨著轉移支付補償資金渠道增多,生態建設、環境綜合治理和生態補償資金的關系需要進一步理清。

要探索多元化生態補償方式

 國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告指出,今后要積極開展多元化補償方式探索和試點工作。

報告強調,目前,我國多元化補償方式尚未形成。要充分應用經濟手段和法律手段,探索多元化生態補償方式。搭建協商平臺,完善支持政策,引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系,采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。

報告指出,在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等開展流域和水資源生態補償試點,在水土流失嚴重地區、重要蓄滯洪區開展水生態補償試點。加快推進祁連山等7個生態補償示范區建設。在天津、山東、浙江、福建、廣東等省開展海洋生態補償試點；在西北地區開展沙化土地封禁保護補助試點；等等。

保護者和受益者權責不到位

國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告指出,目前我國生態補償存在保護者和受益者的權責落實不到位。個別地方還存在著一邊享受生態補償、一邊破壞生態的現象。

報告指出,對生態保護者合理補償不到位。重點生態區的人民群眾為保護生態環境作出很大貢獻,但由于多種原因,還存在著保護成本較高、補償偏低的現象。除了標準偏低和有的地方未及時足額撥付補償資金外,一些地方還沒有把生態區域、生態保護者的底數摸清楚,不能有效實施生態補償全覆蓋。此外,生態保護者的責任不到位。補償資金與保護責任掛鉤不緊密,盡管投入了補償資金,但有的地方仍然存在生態保護效果不佳的狀況,甚至在個別地方還存在著一邊享受生態補償、一邊破壞生態的現象。

報告指出,生態受益者履行補償義務的意識不強。生態產品作為公共產品,生態受益者普遍存在著免費消費心理,缺乏補償意識,需要加強宣傳和引導。此外,開發者生態保護義務履行不到位,例如,還有部分礦產資源開發企業沒有繳納礦山環境恢復治理保證金。

報告強調,要進一步明確受益者和保護者的權責。生態補償的支付主體是生態受益者,以及代表受益者的各級人民政府。中央政府主要負責國家重點生態功能區、重要生態區域、大型廢舊礦區和跨省流域的生態補償；地方各級政府主要負責本轄區內重點生態功能區、重要生態區域、廢舊礦區、集中飲用水水源地及流域海域的生態補償。要將生態補償列入各級政府預算,切實履行支付義務,確保補償資金及時足額發放。引導企業、社會團體、非政府組織等各類受益主體履行生態補償義務,督促生態損害者切實履行治理修復責任。督促受償者切實履行生態保護建設責任,保證生態產品的供給和質量。

加快建立生態補償標準體系

國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告指出,今后要健全生態補償配套制度體系,加快建立生態補償標準體系。

報告強調,要進一步深化產權制度改革,明確界定林權、草原承包經營權、礦山開采權、水權,完善產權登記制度。加快建立生態補償標準體系,根據各領域、不同類型地區的特點,完善測算方法,分別制定生態補償標準,并逐步加大補償力度。切實加強監測能力建設,健全重點生態功能區、跨省流域斷面水量水質國家重點監控點位和自動監測網絡,制定和完善監測評估指標體系,及時提供動態監測評估信息。逐步建立生態補償統計信息發布制度,抓緊建立生態補償效益評估機制,積極培育生態服務評估機構。將生態補償機制建設工作成效納入地方政府的績效考核。

應提升全社會生態補償意識

國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告強調,要提升全社會生態補償意識。

報告指出,誰開發誰保護、誰受益誰補償的意識深入人心,是生態補償機制建立和真正發揮作用的社會基礎。進一步加強生態補償宣傳教育力度,使各級領導干部確立提供生態公共產品也是發展的理念,使生態保護者和生態受益者以履行義務為榮、以逃避責任為恥,自覺抵制不良行為；引導全社會樹立生態產品有價、保護生態人人有責的思想,營造珍惜環境、保護生態的好氛圍。

報告強調,在大力推進生態補償工作的同時,國家還將繼續實施天然林保護、退耕還林、退牧還草、青海三江源自然保護區等重點生態建設工程,加強荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,強化重點流域和區域水污染防治,使生態補償、生態建設和環境綜合治理得到同步推進。

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